序

2015年10月30日十二屆全國人大常委會第十七次會議首次審議《電影產業促進法（草案）》（下稱《草案》），《草案》之鋒芒甚至蓋過同在本次會議審議的《亞洲基礎設施投資銀行協定》，今日電影產業之火熱可見一斑。

然而僅僅半年前，在2015年4月10日修改的《全國人大常委會2015年立法工作計劃》中，《電影產業促進法》尚屬于“預備項目”，頒布實施似乎還遙遙無期。但2015年下半年該法立法進程大大加快，9月1日《草案》獲國務院審議通過，旋即進入最近一次人大常委會會議議程，短短半年時間完成了十余年未能完成的工作。如此迅速的立法進程，的確超出作者和很多業內人士的預期。

不出意外，《電影產業促進法》在向社會公開征求意見后，經全國人大常委會二次審議或將通過，2016年《電影產業促進法》即將頒布實施。從今日起，鄭厚哲律師將撰寫系列文章對《草案》進行詳細解讀，本文系第一篇。

四年間，電影產業促進法草案發生了哪些重大變化？

看歷史，知未來。比較2015年《草案》與2011年國務院法制辦公布的《電影產業促進法（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》），可以看出四年來立法思路的調整以及中國電影市場蓬勃發展的進程，對于理解《電影產業促進法》是個很有趣的角度。本文對《草案》與《征求意見稿》進行概覽性的比較，梳理《草案》發生的重大變化。

1.《草案》在《征求意見稿》基礎上進行大幅增刪修改，新意頗多

我曾說過，按照《征求意見稿》的內容，“現階段通過這樣一部《電影產業促進法》，象征意義大于實質意義”。但《草案》對《征求意見稿》進行了大幅改動，改動后的《電影產業促進法》新意頗多，不只是象征意義，將深入影響電影產業發展走向。

《征求意見稿》共62個條文，《草案》共58個條文，條文數量的變化絕不僅是單純的刪減。經鄭厚哲律師對比，《草案》與《征求意見稿》完全相同的條文僅有4條（其中還包括第一條立法目的和最后一條施行時間），其余條款均存在不同程度上的增刪修改，可見改動幅度之大。從形式上看，《草案》較《征求意見稿》邏輯更為周延，文字表述更為清晰簡潔，立法技術有所提高。從內容上看，主要變化如下。

2.進一步樹立正確的文藝創作導向

在推動文化大發展大繁榮、建設社會主義文化強國的時代背景下，《電影產業促進法》作為文化政策在電影產業的具體體現，承載著多重職能。

2014年10月15日習總書記《在文藝工作座談會上的講話》中指出，要“滿足人民日益增長的精神文化需求”，“一部好的作品……應該是把社會效益放在首位，同時也應該是社會效益和經濟效益相統一的作品”，要“堅持以人民為中心的創作導向”。上述指導精神在《草案》第一章總則部分均有體現。并且，《草案》第一次在立法層面提出“國家堅持以人民為中心的創作導向”。

這些原則性的條文對于理解《電影產業促進法》的立法目的，解釋條文原意具有重要指引作用。

3.簡化審批流程，提高行政效率

如取消《電影攝制許可證（單片）》的行政許可，降低《電影攝制許可證》的申請標準（由“攝制完成過2部以上依法準予公映的電影”修改為“具有與所從事的電影攝制活動相適應的人員、資金等條件”），降低《電影攝制許可證》的審批層級（由國務院電影主管部門降低為省級電影主管部門），明確《電影攝制許可證》的審批時限（20天）。該修改將進一步降低電影攝制活動的準入門檻。

如將一般題材電影劇本梗概由審查制修改為備案制。《草案》通過后對于一般題材電影，不必等到通過審查后再攝制，有利于縮短拍攝周期，提高攝制效率。

如簡化《電影公映許可證》的審查流程（由省級電影主管部門初審、國務院電影主管部門復審二次審查簡化為由國務院或省級電影主管部門一次審查），縮短《電影攝制許可證》的審查時限（由初審20天加復審30天，縮短為一次審查30天）。該修改將降低電影發行放映的時間成本，有利于縮短電影投資回報周期。

4.明確電影審查標準，重視專家意見

《草案》首次規定了電影審查具體標準的制定流程，要求向社會公開征求意見并組織專家進行論證。還規定電影審查具體標準應向社會公布。

電影審查標準模糊、非公開，一直飽受業內詬病，不利于電影產業健康發展。新規定有利于完善電影審查具體標準，便于從業者準確評估規避相關風險，引導電影投資、攝制活動。

《草案》還規定進行電影審查應當組織專家進行評審，由專家提出評審意見。企業、其他組織對專家評審意見有異議的，可以另行組織專家再次評審。專家的評審意見應當作為作出審查決定的重要依據。《草案》同時規定當事人對依照本法作出的行政行為不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

據此，如果電影未通過審查，當事人從程序上可爭取多重救濟：首先對于尚未作出審查決定但對專家評審意見有異議的，可以另行組織專家再次評審；其次對于已作出審查決定的，可申請行政復議或者提起行政訴訟。鄭厚哲律師預測，《電影產業促進法》通過后，就電影審查問題起訴電影管理部門的行政訴訟不會是孤例，司法倒逼改革值得期待。

5.細化電影放映主體的義務，打擊虛假票房

如《草案》進一步明確電影院不得放映廣告的時間（由“不得在向觀眾明示的電影放映時間之后”明確為“在向觀眾明示的電影開始放映時間之后至電影放映結束前”）。

如《草案》擴大應安裝符合國家標準的計算機售票系統的電影院的范圍（由“加盟電影院線的電影院”擴展至全部“電影院”）。

如《草案》要求電影院如實統計票房（由“不得偷漏瞞報票房收入”修改為“如實統計銷售收入”）。且《草案》首次明確行政處罰措施：“電影院未如實統計銷售收入的，由縣級人民政府電影主管部門處5萬元以上50萬元以下的罰款；情節嚴重的，責令停業整頓；情節特別嚴重的，由原發證機關吊銷許可證。”

隨著電影營銷宣發手段日益豐富，電影院虛假統計票房的方式也不斷更新，不但有傳統的偷漏瞞報等少報行為，也有虛報多報行為。要求電影院“如實統計銷售收入”較“不得偷漏瞞報票房收入”的表述更為全面，為全面打擊各種虛假票房統計行為留出空間。

6.建立社會信用檔案制度

《草案》新增規定“建立社會信用檔案制度，將從事電影活動的企業、其他組織和個人因違反本法規定受到的行政處罰記入社會信用檔案，并向社會公布”。該規定對于從業者實現誠信經營有積極意義，同時公示違法行為也有利于從業者選擇信用良好的合作伙伴，控制風險。

7.降低輕度違法行為處罰標準，提高多次違法行為處罰力度

對于輕度違法行為（沒有違法所得或者違法所得不足5萬元的），《草案》較《征求意見稿》處罰標準有所降低。如《征求意見稿》部分條款規定的“可以并處50萬元以下的罰款”，修改為“可以并處25萬元以下的罰款”。

對于多次違法行為（因違反本法規定2年內2次受到行政處罰，又有依照本法規定應當處罰的違法行為的），《草案》新規定應從重處罰。

8.減少行政干預，釋放市場活力

《草案》刪除或修改了《征求意見稿》的下列帶有一定行政色彩的條款：

對于從業資格，刪除“國家逐步建立電影技術、技能人員職業資格制度”；

對于財政資金的使用，將“利用財政資金對重大題材電影創作、攝制的資助”修改為“財政資金應當根據不同階段和時期電影產業的發展情況，結合我國財力狀況和經濟社會發展需要，綜合考慮，統籌安排”，更具彈性；

對于電影金融服務，刪除“政策性金融機構應當在其業務范圍內，為國產電影境外推廣優先提供金融服務”，刪除“對國務院廣播電影電視主管部門依照本法規定公布的電影的攝制，按照國家有關規定給予貸款貼息和保費補貼”。

某種意義上，減少行政干預即是對產業的保護和促進。

前文對《草案》較《征求意見稿》發生的重大變化進行概覽性的梳理。關于具體條款的解讀，且聽下回分解。

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